编者按：联合国及相关国际组织在国际青少年权益保护方面做出了巨大贡献，成为青少年保护全球化的协调中心，并且积极推动国际青少年法律与权益保护制度的建立。国际青少年法律与权益保护制度是指以青少年生存权、受保护权、发展权及参与权等权利为核心构建的，并为国际社会所普遍接受，对青少年这个社会特殊群体予以法律与司法保护的法律制度与法律规范的总称。具体包括有关国际青少年法律与司法保护的国际公约(其中包括区域性公约)以及对国际青少年法律与司法特别保护有重大贡献的有关国际组织的文件、决议。建立国际青少年法律与权益保护制度的目的在于形成获得国际社会公认的，对国际青少年法律与权益保护的各个领域均有普遍意义，并构成国际青少年法律与权益保护基础的国际标准，即国际青少年法律与权益保护的基本原则。我国政府始终高度重视青少年的权益保护工作，积极参与有关国际条约的起草、制定、签订工作，并努力构建具有中国特色的青少年法律和权益保护体系。

　　联合国及相关国际组织与我国有关青少年权益保护的法律、法规

　　一、联合国及相关国际组织有关青少年权益保护的法律、法规

　　(一)国际青少年法律与权益保护制度概述

　　根据国际社会在青少年权利的认知上的不同侧重，青少年的法律与权益保护制度可以大致划分为两个发展阶段：早期是从人权的角度对待青少年的权利，近期则把青少年的权利作为经济、社会发展的影响因素来处理。90年代初期以前，国际社会对于青少年问题的认识主要是在人权领域，青少年的社会地位和政治权利是关注的焦点。由于青少年的权利越来越受到广泛的重视，国际社会和各国政府开始采取一系列改善青少年状况的措施。在这个过程中，青少年这一群体的发展对一国乃至全世界的经济、社会全面发展的推动作用日益显现出来，并得到了国际社会的普遍认同，各国政府开始将青少年发展纳入本国的经济社会发展规划。国际社会同时也致力于青少年的发展，有关青少年发展的各类会议相继召开，各类文件、公约相继出台。

　　1、青少年权利保护的国际会议

　　在最近50多年所举行的有关国际会议中，国际人权大会、联合国青少年会议、区域性的青少年会议等都强调了对青少年权利的保护。

　　(1)国际人权大会

　　1968年联合国第一次国际人权会议通过了《德黑兰宣言》，提出了促进人权的途径和方法，要求各国致力于人权的发展。1993年联合国第二次世界人权大会通过了《维也纳宣言》和《行动纲领》，确认妇女和女童的人权是普遍性人权当中不可分割的组成部分，并促清各国和联合国将促进妇女充分平等地享有所有人权列为“优先事项”：

　　(2)联合国青少年会议

　　①关于儿童的会议：1990年世界儿童问题首脑会议(纽约)，制定了90年代儿童发展的24项全球性目标，形成《儿童生存保护和发展世界宣言》和《执行90年代{儿童生存保护和发展世界宣言)的行动计划》两个文件;1996年召开了反对对儿童商业性性剥削世界大会等等。②关于青年的会议：1970年联合国举办了首次世界青年大会;1985年的联合国青年世界大会，通过了《联合国关于进一步规划及推进青年领域工作的行动纲领》;1995年联合国大会召开青年问题特别会议，审议通过了《到2000年及其后世界青年行动纲领》;1998年在葡萄牙的布拉加召开非政府组织的第二次联合国系统世界青年论坛，通过了《布拉加青年行动计划》;同年，于葡萄牙里斯本召开第一次世界政府负责青年事务部长大会，通过了《青年、政策和活动里斯本宣言》。

　　(3)区域性青少年会议

　　①关于儿童的会议：1991—2001年东亚和太平洋地区儿童发展部长级磋商会议——1991年在曼谷召开;1993年在马尼拉召开，发表《马尼拉——致意见书》;1996年在河内召开，发表《河内宣言》;1998年在曼谷召开，发表《曼谷宣言及行动纲领》;2001年在北京召开，发表《北京宣言》。②关于青年的会议：在亚洲和太平洋地区，联合国地区性组织——亚洲和太平洋地区经济社会发展委员会与联合国教科文组织及亚洲及太平洋地区青年组织集体协商、合作，在泰国召开了该地区青年组织关于世界青年论坛的预备会议;亚洲及太平洋地区经济社会委员会在泰国召开了多次亚太地区青年人力资源发展政府间大会。

　　2、青少年人权与发展的国际文件

　　国际社会对青少年权利越来越重视，重要表现之一是关于青少年人权与发展的文件不断出台和落实。纵观50多年来的重要国际文件，有代表性的主要有：

　　1948年联合国《世界人权宣言》，规定儿童有权享受特别照料和帮助。

　　1955年联合国《防止青少年犯罪：附防止青少年犯罪问题的报告》。

　　1956年第八届海牙国际司法会议上制定的《儿童抚养义务法律适用公约》和1958年制定的《儿童抚养义务决定的承认和执行》，并在1973年对以上两公约进行修改。

　　1959年联合国《儿童权利宣言》，明确各国儿童应享有的各项基本权利。

　　1986年联合国《关于儿童保护和儿童福利，特别是国内和国际寄养和收养办法的社会和法律原则宣言》。

　　1989年联合国《儿童权利公约》，本公约是集政治权、文化权、经济权、社会权和民权于一身的权利公约，全方位关注儿童。

　　1965年联合国《关于在青年中促进和平以及互相尊重和理解的宣言》，提出了关于青年权利的六项基本原则，成为联合国系统颁布一系列专门青年政策的先导。

　　1985年联合国《关于进一步规划及推进青年领域工作的行动纲领》，确定了联合国系统在青年领域的新战略，青年社会发展模式从狭隘的经济目标向更为广泛的社会目标转移，这对青年潜能的实现具有重要作用。

　　1995年联合国《到2000年及其后世界青年行动纲领》，面对新千年中青年人可能遇到的挑战，提出了世界青年的行动纲领。

　　1985年《联合国少年司法最低限度标准规则》，旨在促进少年福利，尽量减少司法于预，对触犯法律的少年给予有效、公平、合乎人道的处遇，既保护青少年的健康成长，又维护社会的安宁。

　　1990年《联合国保护被剥夺自由少年规则》，要求在司法运作的各个阶段，将少年与成年人区分开来。

　　1990年《联合国预防少年犯罪规则》，规定了预防少年犯罪的六项基本原则等。

　　(二)国际青少年法律与权益保护制度国际公约

　　国际青少年法律与权益保护制度国际条约构筑了保护青少年的国际准则，体现了保护青少年的国际标准，为各国国内立法树立了范本。这些国际公约以保护青少年的权利为核心，提出许多在实践中操作性非常强的途径、措施。这对促进世界各国青少年事业的发展起到重大的推动作用，表明国际社会对于青少年权利的关注，同时也表明世界各国为实现青少年权利而进行全球合作的决心。这些国际性法律文件在保护青少年利益，推进各国青少年立法与少年司法制度的建设上，已经产生并将继续产生深远的影响。

　　1、《儿童权利公约》

　　(1)《儿童权利公约》的产生背景

　　顾名思义，《儿童权利公约》是一项保护儿童权利，具有国际法约束力的国际公约。1978年第33届联大通过决议，决定成立《儿童权利公约》起草工作组。起草工作组于1979年开始工作。联合国人权委员会的各成员国，许多其他国家和国际组织分别作为正式成员和观察员参与了起草工作。工作组每年召开一次为期两周的会议，历时10年，于1989年初完成了起草工作。1989年是《儿童权利宣言》通过30周年和国际儿童年10周年，同年11月20日，第44届联合国大会第44/25号决议一致通过了《儿童权利公约》，并于1990年1月26日向各国开放，供签署、批准和加入。当天就有61个国家签署了该公约;公约从1990年9月2日生效。截止到1999年，全世界已有191个国家批准加入《儿童权利公约》，全世界96%的儿童生活在缔约国中。《儿童权利公约》是联合国历史上加入国家最多的国际公约。

　　(2)《儿童权利公约》的主要内容

　　《儿童权利公约》由序言和54项条款组成，分为四部分：序言部分回顾了《联合国宪章》的原则以及有关人权的宣言和公约中的条款;第1～41条是实质性条款，这一部分包括儿童的定义、《儿童权利公约》的四项原则以及儿童应当享有的生存权、受保护权、发展权和参与权的具体内容：第42～45条是程序性条款，这一部分规定缔约国有定期提交执行公约情况报告的义务，联合国儿童权利委员会负责审议各缔约国的报告，并规定了儿童权利委员会的组成和任期;第46～54条是最后条款，这一部分涉及公约的签署、批准、加入、生效、修改、保留、退出等事项。

　　关于《儿童权利公约》适用主体范围，公约第1条规定：“儿童系指18岁以下的仟何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁。”公约还要求缔约国尊重公约所列的权利，并确保其管辖范围内的每一个儿童均享有这些权利，不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治，或其他见解、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出生或其他身份而有任何差别。

　　作为核心部分的儿童权利，公约提到的儿童权利多达几十种，如姓名权、国籍权、受教育权、健康权、医疗保健权、受父母照料权、娱乐权、闲暇权、隐私权、表达权等。但其最基本的权利可以概括为四种，即：生存权、受保护权、发展权、参与权。

　　公约规定的保护儿童权利的基本原则有：一是儿童最大利益原则。简单地说，是指涉及儿童的一切行为，必须首先考虑儿童的最大利益。二是尊重儿童基本权利的原则。意指所有儿童都享有生存和发展的权利，应最大限度地确保儿童的生存和发展。公约要求缔约国确认每个儿童均有固有的生命权，缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展。三是无歧视原则。每一个儿童都平等地享有公约所规定的全部权利，儿童不应因其本人及其父母的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治观点、民族、财产状况和身体状况等受到任何歧视。四是尊重儿童观点的原则。任何事情涉及儿童，均应听取儿童的意见。缔约国应确保有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给以适当的看待。为此，还特别赋予儿童在任何司法和行政诉讼中的陈述意见的权利。

　　2、《儿童生存、保护和发展世界宣言》

　　为了贯彻执行《儿童权利公约》，联合国世界儿童问题首脑会议于1990年9月30日在纽约联合国总部召开，这是历史上第一次专门讨论儿童问题的首脑会议。会议通过了《儿童生存、保护和发展世界宣言》(以下简称《宣言》)。

　　《宣言》开宗明义指出，举行世界儿童问题首脑会议的目的在于做出共同的承诺，并向全世界紧急呼吁：“让每个儿童有更好的未来。”《宣言》还分析了儿童权利保护工作所面临的挑战与机会。正文部分由任务、承诺、以后的步骤三个部分组成。

　　《宣言》第10条提出当前儿童权利保护工作的第一项责任是“改善儿童的健康状况和营养”，这样就可以挽救千千万万男女儿童的生命，大大降低儿童的死亡率。同时，《宣言》还要求给予残疾儿童和处境非常困难的儿童更多的关心、照顾和支持，加强妇女的作用，保护将要分娩母亲的安全，以有利于全世界的儿童;保障儿童的基本受教育权也是世界儿童发展的重要体现。同时，经济条件也大大影响儿童的命运，所以世界各国，特别是发展中国家，为了所有儿童的未来，需要紧迫地保证或恢复所有国家的持久和持续的经济增长和发展，解决负债过度所面临的外债问题。这一切过程的最终任务是使儿童在一个安全、保护性的环境中能够发现自己的特性，认识到自己的价值，使他们准备好在一个自由的社会负责任地生活。从他们的童年起，就应鼓励他们参与他们社会的文化生活。

　　《宣言》提出了保护儿童和改善生活的10点方案，即各国政治首脑对儿童权利，对他们的生存以及对他们的保护和发展给予高度优先的承诺。主要内容包括：推动尽早批准和执行1989年第44届联合国大会通过的《儿童权利公约》，保证儿童的生存、卫生和教育以及保护他们免受暴力和剥削等方面的最低标准;促进世界各国采取全国范围和国际性的行动，以增进儿童健康;努力使每一个儿童免受饥饿、营养不良和饥荒;努力加强妇女的作用和地位;做好儿童的养育和照料工作;制订减少文盲、提供教育和就业机会的方案;改善生活在特殊困难环境中的儿童的命运;保护儿童免遭战争之灾祸;保护环境以使所有儿童享有一个更为安全和健康的未来;向贫穷发起全球性的进攻，促进儿童福利等。

　　3、《北京宣言》

　　(1)《北京宣言》的诞生

　　2001年5月，中国政府在北京成功地主办了“第五次东亚及太平洋地区儿童发展问题部长级磋商会议”，为即将召开的联合国儿童问题特别联大做筹备工作，并顺利通过了指导本地区未来十年儿童发展的战略文件《北京宣言》。这是当今世界极具代表性的儿童权利保护的区域性文件。

　　(2)《北京宣言》的主要内容

　　《北京宣言》分为前言、借鉴教训和进展回顾、未完成的使命、2001—2010年的挑战和任务、原则和战略、承诺、北京会议及以后、结束语等几部分，全文约3400字，提出“儿童的福祉是国家议程的中心，是国民经济和社会进步最重要的指标”的观点。

　　除上述借鉴教训和进展回顾、未完成的使命两部分外，《宣言》还提出未来10年(2001～2010年)本地区儿童事业的主要任务和挑战：确保继续实施儿童权利公约和消除对妇女一切形式歧视的公约;做出具体努力，以确保儿童权利得到充分尊重;努力实现尚未实现的世界儿童问题首脑会议所确定的目标，特别是减少孕妇产妇死亡和营养不良，实现普遍享有安全饮水和环境卫生等;减少差异、歧视和不公平;充分认识和阻止艾滋病在亚洲的蔓延;保护所有儿童免遭各种形式的暴力、虐待和剥削，以及确保儿童和青年积极和充分地参与对其有影响的决策等。为应对上述挑战与任务，《宣言》列举了以下指导原则和策略：寻求广泛合作支持全球儿童运动;用业已实现的儿童权利的情况来监测和评估所取得的成果;把儿童福祉置于国家规划的中心;促进和保护所有儿童的最大利益;加强国家和地方各级的行动计划;完善备灾机制，加强社会保障;提高父母、家庭、社会服务人员和其他服务人员的能力;避免经济全球化带来的负面影响，充分利用全球信息和通讯革命带来的机遇;建立用于监测贫困和弱势群体情况及进展的指标和系统，直至基层的行政管理等等。

　　4、《到2000年及其后世界青年行动纲领》

　　(1)《到2000年及其后世界青年行动纲领》的产生背景

　　国际社会对于青少年的保护一般表现为两种情况：一种是对儿童的保护，例如上述三个国际文件保护的主体主要是未满18周岁的儿童，即我国习惯所称的未成年人;另一种是对世界青年的保护。根据联合国大会1985年国际青年年的规定，青年所指年龄段为15～24周岁。《到2000年及其后世界青年行动纲领》(以下简称《行动纲领》)则是联合国在1995年召开的世界青年问题特别会议上为了解决新千年所面对的世界青年问题，制定到2000年及其以后的世界青年政策而审议通过的一份重要文件。《行动纲领》是迄今为止国际社会关于青年问题的第一个全面系统的纲领性国际文件，为世界青年领域状况的改善做出了巨大贡献。

　　(2)《行动纲领》的主要内容

　　《行动纲领》提出了改善青年状况需要优先解决的教育、就业、饥饿与贫困、健康、环境、滥用毒品、青少年犯罪、闲暇活动、女孩和妇女、青年全面而有效参与社会生活和决策过程等十个领域的问题。

　　①教育问题方面。《行动纲领》正视厂青年教育方面所面临的问题。《行动纲领》提议提高青年人基础教育、技能培训和识字水平;制定或加强教育青年人了解其社会和其他社会及全世界文化遗产的方案;在青年中树立相互尊重和了解以及和平、团结和容忍的理想;建立或加强适应目前和未来就业条件的职业和技术培训;促进人权教育;开展国际合作，制定企业培训方案;鼓励加强培训青工和青年领导人的基础设施建设。

　　②就业问题方面。《行动纲领》针对世界到处都有青年失业和就业不足问题，提议各国政府和各组织鼓励和支持实施合作社计划，设立青年开发银行，帮助青年人创造各种自营职业的机会;酌情在指定青年就业机会的经费范围内，划拨资源为处于特定困难的青年群体提供就业机会;建议尚未执行青年自愿服务方案的国家政府，提倡青年资源参与社区服务;各国政府，特别是发达国家政府，应当鼓励在一些因技术创新而迅速演变的领域为青年人创造就业机会，加强培训机构与高技术产业中青年雇员间的合作，为青年人创造就业机会，以满足技术变革造成的需要。

　　③饥饿与贫穷问题方面。面对全世界有10亿人生活在恶劣的贫穷条件中，《行动纲领》提议，加强农村地区的文化教育服务，加强城乡青年交流，使耕作更有收益和农业地区社会更具吸引力;各国政府应同青年组织合作，制定改善农业生产和销售方法的青年培训方案，为青年人提供能赚取收入的技能培训;各国政府在财政和技术援助及培训的支持下，向青年和青年组织发放土地，鼓励青年志愿组织在各国农村发展计划下，与有关国际组织合作执行改善和维持农村及城市环境的项目;为了缓解粮食短缺，减少粮食储存系统及运往市场的系统不良所造成的损失，加强城市与农村青年在粮食生产和分配方面的合作。

　　④健康问题方面。《行动纲领》提议，为了每一个人和整个社会的利益，所有青年人都应有机会获得基本保健服务，各国政府均应制定或增订国家行动计划或方案，提供基本保健服务，以确保人人有机会不受歧视地获得基本保健服务，包括卫生和饮用水;保护健康;促进营养教育和预防性保健方案;宣传保健知识和实践，积极发展卫生教育;促进保健服务，包括性健康和生殖健康，并制定有关这些领域的教育方案;继续进行国际合作和做出全球性努力，遏制艾滋病;防止青年因卫生习惯不良而生病;考虑各国政府在国际一级合作，消除对青年人的性虐待;防止青年人营养不良。

　　⑤环境问题方面。《行动纲领》提议，学校课程应将环境教育纳入教育和培训方案;促进国际社会向青年传播关于环境问题的信息，并促进青年利用无害环境的技术;加强青年参加环境的保护、保存和改善工作;加强媒体向青年大众广泛传播环境问题的作用。

　　⑥药物滥用问题方面。《行动纲领》提议，青年组织和青年应积极参加为青年人制定的减少需求方案;培训医学院学生和医务辅助学生明智使用含有麻醉药物或精神药物的药剂;加强对滥用药物或依赖药物的青年人以及年轻的酗酒者和烟草使用者的治疗和康复;刑事司法和监狱系统中对滥用药物和依赖药物的青年犯罪嫌疑人和罪犯应予以特别照顾。

　　⑦少年犯罪问题方面。《行动纲领》提议，各国政府要优先重视少年违法和少年犯罪的各种问题，应特别注意预防政策和方案;为了预防暴力和犯罪，应制订资助性社会政策，在法律框架内促进社会结构的发展，特别要诉诸青年组织和社区的参与;预防措施应正视犯罪的根本原因，向有犯罪历史的人提供改造服务和方案，而且应保护被监禁的青年人的人权等。

　　⑧闲暇活动问题方面。《行动纲领》提议，各国政府应将闲暇活动作为在青年组织积极参与下规划、设计和执行青年政策和方案的一个组成部分;将闲暇活动置于优先地位作为教育方案的要素;将闲暇活动纳入城市规划和农村发展方案;鼓励新闻媒体增进青年人了解和认识到社会融合的所有方面，包括容忍和非暴力行为。

　　⑨女孩和青年妇女问题方面。《行动纲领》将改善女孩和青年妇女的境况作为青年政策的最重要的任务之一，提议消除对女孩和青年妇女的歧视，并通过全面的政策、行动计划和方案，在平等基础上确保他们充分享有人权和基本自由;确保女孩和青年妇女享有普遍和平等的机会接受和完成小学、中学和大学教育;提倡消除在粮食分配和营养方面对女孩和青年妇女歧视的法律和实践;保护女孩和青年妇女免受经济和有关形式的剥削，使她们不会从事任何可能危害到或妨碍她们教育的工作，或有害她们的健康，或影响身体、思想、精神、道德和社会发展的工作;青年妇女应有获得一切就业的平等机会，并鼓励她们参与传统上由男子控制的部门;各国政府应在国际一级合作，颁布并强制执行立法，保护女孩和青年妇女免受一切形式的暴力。

　　⑩青年充分和有效地参与社会生活和决策问题方面。《行动纲领》提议，增加青年获得信息的途径;鼓励和提倡青年团体的活动;考虑青年的贡献，发展和增加各种机会;鼓励青年组织之间加强交流与合作;邀请各国政府促使青年人进一步参加国际论坛，参加方法包括考虑在其本国出席大会的代表团中列入青年代表。这意味着青年将在新千年广泛参与到经济、社会、政治、文化等各个领域。

　　《行动纲领》首次在国际社会中将青年对世界发展的主体性重新加以定义，强调世界各国的青年不仅是促进发展的主要人力资源，也是社会变革、经济发展和技术创新的关键动力。处理青年人的难题和潜力的方式问题将影响到当前的社会和经济状况以及后代的福祉和生活，明确将青年上升到社会发展的战略高度，把青年群体视为21世纪人类社会发展的重要推动力量。《行动纲领》不仅认识到青年对社会的巨大推动作用，而且意识到青年是社会的弱势群体，在受教育、健康、闲暇活动等方面存在着许多问题。《行动纲领》指出了解决问题的措施，不仅在理论上出现了许多创新，而且对实践提出了许多可行性方案。

　　5、《联合国预防少年犯罪准则》

　　(1)《北京规则》和《联合国预防少年犯罪准则》

　　1990年8月27日至9月7日在古巴的哈瓦那举行的第八届联合国预防犯罪和罪犯处遇大会通过了《联合国预防少年犯罪准则》。由于该准则是在沙特阿拉伯首都利雅得通过的，所以又称《利雅得准则》。此前，国际社会关于少年司法制度方面已有国际条约存在。1985年8月26日至9月9日在意大利米兰召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯处遇大会通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》(由于该规则是1984年5月联合国在北京召开的《青少年犯罪与司法》专题专家会议上讨论、研究、修改、完稿的，所以又称《北京规则》)。该规则具体规定了从司法角度保护少年的原则，要求缔约国“现行的国家立法、政策和做法似宜需要根据本规则所载的标准进行审查和修改”，“在必要时将《北京规则》纳入本国的立法、政策和实践中，特别是纳入少年司法工作人员的培训中，并使有关当局和广大公众了解这些规定”。与《联合国预防少年犯罪准则》同时通过的还有《联合国保护被剥夺自由少年规则》，面对“被剥夺自由的少年遭受虐待、牺牲以及侵犯其权利的危险性异常严重”，确认了羁押少年的最后手段和对被剥夺自由少年的特殊保护。

　　(2)《联合国预防少年犯罪准则》的主要内容

　　《联合国预防少年犯罪准则》有66项条款，分成7个部分。该准则确定了六项基本原则：将预防少年违法犯罪作为社会预防犯罪的一个关键部分;全社会努力预防少年违法犯罪，确保青少年的均衡发展，从其幼童期尊重和促进其性格的发展;以儿童为中心，发挥青少年的主体能动作用，而不应把他们看做是社会化或控制的对象;根据国家法律制度，青少年从其幼年开始的福利应是任何预防方案所关注的重心;认识到制定进步的预防少年违法犯罪政策以及系统研究和详细拟订措施的必要性和重要性。这些政策和措施包括为满足青少年的不同需要而提供机会;构建预防少年犯罪的法律、程序，建立机构、设施和服务网络;官方干预等。

　　该准则应在下列公约广义的范围内予以诠释和执行：《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利条约》、《公民权利和政治权利条约》、《儿童权利宣言》、《儿童权利公约》，并符合《联合国少年司法最低限度标准规则》的内容以及有关儿童和青少年权利、利益和福祉的其他文书和规范。要求每个成员国结合当前的经济、社会和文化条件予以执行。

　　准则制定了包括设立专员主管预防工作等9项总的预防措施。少年的社会化进程是核心部分，准则共用34个条文规定了家庭、教育、社区、大众传媒等对预防少年犯罪应负的责任与具体措施。另外，准则还从社会政策、立法和少年司法工作、研究政策制定和协调方面做出了应对预防少年犯罪的规定。

　　6、特殊领域的公约

　　以上介绍的四个公约是比较有代表意义的，为国际社会广泛接受的对青少年权利保护的概括性公约。国际社会中还广泛存在着某些特殊领域的专门性公约。主要有：《联合国少年司法最低限度标准规则》、《确定准许儿童在海上工作的最低年龄公约》、《确定准许使用儿童于工业工作的最低年龄公约》、《关于儿童保护和儿童福利，特别是国内和国际寄养和收养办法》、《关于未成年人保护的管辖权和法律适用公约》、《抚养儿童义务判决的承认和执行公约》、《抚养儿童义务法律适用公约》等。

　　(三)国际青少年法律与权益保护国际组织

　　1、联合国

　　联合国是全球最大、最重要的一般性、普遍性的国际组织。随着第二次世界大战的结束，尤其是上个世纪60年代以来，青少年问题随着科技发展、经济一体化而呈现全球化的特点，国际社会的青少年事务需要有一个国际组织来协调，联合国担当重任，青少年事务成为联合国的一个重要议题。半个世纪以来，联合国及其成员国，召开了一系列有关青年事务的会议，通过了一系列决议和决定，并将之付诸相应的活动，加强了与有关国家政府部门以及各地区性和跨地区性组织的联系，从而推动了世界青年事务的发展。在联合国组织机构中，联合国儿童基金会、联合国教科文组织与青少年事务关系最为密切，它们对于国际青少年事务的交流、区域青少年工作的开展等等都具有巨大的促进作用。

　　2、其他国际组织

　　(1)保护儿童权利的国际组织

　　这一国际组织主要包括：国际救助儿童联盟、世界儿童组织、英国救助儿童会、欧洲健康促进学校网络、世界卫生组织、国际社区援助基金等。

　　(2)保护青年权利的国际组织

　　这一国际组织主要包括：国际青年合作基金会、世界青年大会、亚洲青年理事会、世界民主青年联盟、欧洲民主青年社团、拉丁美洲大陆学生组织、社会党国际青年联盟、拉美和加勒比青年中心等。

　　(四)国际青少年法律与权益保护国际标准

　　国际青少年法律与权益保护国际标准，又称国际青少年法律与权益保护基本原则，是指那些为国际社会所公认的，具有普遍意义，并构成国际青少年法律与权益保护法律制度基础的法律原则。这些国际标准主要包括：

　　1、最大利益原则

　　儿童权利保护的“最大利益原则”最早产生于联合国大会1959年决议宣布通过的《儿童权利宣言》。1989年联合国《儿童权利公约》对“最大利益原则”的最终确立，具有里程碑意义。该公约第三条第一款明确规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”儿童保护最大利益原则，简单地说，是指涉及儿童的一切行为，必须首先考虑儿童的最大利益，即社会和成人做决定时应考虑到并符合儿童的最高利益。儿童权利保护的最大利益原则是处理儿童有关问题应当遵守的根本原则，也是制定保护儿童权利法律的指导思想。许多国家还采取了有力措施，甚至已将“最大利益原则”转化为国内立法，指导国家在儿童领域中的行为。

　　《儿童权利公约》确认的儿童权利保护的“最大利益原则”具有两大现实意义。一方面，它将“最大利益原则”法制化，赋予其条约法的效力。用法律处理儿童权利保护问题，提高各国对儿童事务的制度化建设，保证国家行动的合法性，是当今儿童权利保护工作的必然要求，也是儿童受到国际社会关心的一种最强有力的反映，它将影响到当今社会和经济状况以及世界的可持续发展问题。尽管“最大利益原则”的涵义还存在着不确定性，但有一点是很明确的，即着眼于保护儿童是其根本目的。另一方面，它确立了“涉及儿童的任何行动”都应考虑儿童的最大利益的理念。在这一理念的指导下，各国政府越来越重视儿童权利的保护，区域合作与全球交流渐增，政府和非政府组织相互配合，有效地推动了儿童事务全方位的发展及其立体运转体系的形成。

　　2、无歧视原则

　　1959年联合国《儿童权利宣言》把无歧视原则作为儿童权利保护的首要原则。无歧视原则也称平等原则、公正原则，指对儿童的保护应面向全体儿童，不能保护一部分儿童权利而忽视或排斥另一部分儿童权利，而且儿童应在不受任何歧视的情况下享有他们的一切权利，不受身心的伤害或区别待遇，儿童之间、儿童与成人之间在法律面前是平等的，要平等对待每个儿童。

　　3、特殊保护原则

　　儿童作为特殊保护主体是指基于生理或肌体等自然方面的原因而处于特别地位，因而需要特别的保护，是儿童由于具有特殊情况而享有的权利。严格意义上讲，这种特殊保护已经超出了人权的范畴，突破了法律面前人人平等的界限，具有特权的属性。但不保护好儿童的“特权”，就无法保障其长大成人后的“人权”，因此这种“特权”是为实现普遍的人权提供必要条件和手段。该原则要求：①对儿童的特殊保护首先要求立法上的特殊保护。②为了贯彻执行立法上对儿童的特殊保护，还需要在司法实践中予以儿童特殊保护。

　　4、尊重儿童原则

　　尊重儿童原则作为保护儿童权利的一个概括性原则，只要提倡保护儿童就意味着尊重儿童，所以自从1899年美国伊利诺伊州制定全世界历史上第一部青少年法规——《少年法庭法》开始，直到第二次世界大战后，为了应对日益成为一个国际化、普遍化的青少年犯罪问题所出台的一些保护青少年的国际性法律文件，都体现了尊重儿童的原则。但是，早期的尊重儿童原则具有时代局限性和阶级局限性，随着国家、社会的不断发展、进步，时代又赋予尊重儿童原则新的内涵和特点。1990年，《儿童权利公约》(以下简称《公约》)真正确立了尊重儿童原则。

　　《公约》体现的尊重儿童原则包含两个含义：尊重儿童基本权利和尊重儿童的观点。公约指出科学的儿童观应是：“成人要仔细倾听儿童的声音，形成尊重儿童的社会风气和氛围，促进儿童进一步从真正意义上参与与自己有关的事务，促进儿童的民主意识、健康个性和创造力的发展。”要充分尊重儿童，首先要求思想观念的转变，突破传统的儿童观、亲子观，重视儿童的社会主体性价值，把儿童看做是一个具有人格尊严的人，对社会发展具有能动作用的人。其次要求建立相应的保障儿童权利的制度体系，例如立法上确认非婚子女的认领制度、建立独特的青少年司法制度，对儿童的帮助教育都应该在保护儿童尊严、尊重儿童人格的前提下进行等等。尊重儿童原则所包含的尊重儿童基本权利和尊重儿童的观点，实际上是要求对以生存权、受保护权、发展权、参与权为核心的基本权利的保护。《儿童权利公约》确定的儿童基本权利主要有：

　　①儿童的生存权包括生命权、健康权和医疗保健权。

　　②儿童的受保护权。这项权利是尊重儿童、反对歧视儿童、平等对待每一个儿童的具体体现。

　　③儿童的发展权。发展权是指儿童拥有充分发展其全部体能和职能的权利。

　　④儿童的参与权。参与权是指儿童有自由参加家庭、文化和社会生活的权利。

　　二、我国青少年法律与权益保护制度的发展

　　1、我国青少年法律特别保护制度的发展

　　党和政府一贯重视青少年及儿童的健康成长。新中国建立以后的几部宪法都原则地规定了国家对于儿童的保护责任。许多法律都涉及青少年保护的内容。此外，许多法令、条例、指示、通令、通告、政策文件中也有大量保护、教育青少年与儿童的内容。迄今，以散在或集中形式出现的有关青少年的特别保护的立法主要包括如下内容：

　　①宪法。宪法第46条规定公民有受教育的权利与义务，国家培养青少年与儿童全面发展;第四十九条规定儿童受国家保护，父母对未成年人履行抚养义务，禁止虐待儿童。

　　②民事法方面。1986年的《民法通则》规定了关于未成年人权利能力、行为能力、监护、民事责任的承担、人身权保护等多方面的内容;1985年的《继承法》有关于胎儿预留份、无劳动能力亦无生活来源者的特留份的规定;1991年《收养法》(1998年11月修正)规定了收养人、送养人、被收养人的条件及限制以及收养程序、效力、解除、法律责任等内容，对于被收养少年儿童权益保护具有重要意义;1980年《婚姻法》(2001年修正)规定了青年婚姻自由，家庭成员间禁止虐待、遗弃以及家庭暴力的处理，父母对子女的抚养教育义务，非婚生子女的平等地位，离婚后未成年子女抚养及财产分割的相关考虑等内容。

　　③刑法方面。总则中有关于未成年人刑事责任年龄及量刑原则、不适用死刑等的规定;分则中确立了一些专门或主要有利于青少年及儿童保护的罪名，主要包括性犯罪类、淫秽物品犯罪类以及拐卖儿童犯罪类、家庭虐待或遗弃犯罪类。

　　④行政法方面。1986年《治安管理处罚条例》(1994年5月12日修正)及1996年《行政处罚法》中有关于未成年人违法行为处理的原则以及对于侵害未成年人权益行为的处罚规定。监狱、劳教等方面有1982年《劳动教养试行办法》、1994年《监狱法》、1993年《卖淫嫖娼人员收容教养办法》等法律、法规。文化教育方面有1986年《义务教育法》及其《实施细则》、1989年《幼儿园管理条例》、1993年《教师法》、1995年《教师资格条例》、1995年《教育法》、1996年《职业教育法》等。体育卫生方面有1994年《母婴保健法》及其实施办法、1995年《体育法》等等。

　　⑤程序法方面。1979年《刑事诉讼法》小996年修正)、1991年《民事诉讼法》、1995年《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》等等。

　　⑥社会保障、劳动及其他综合立法。1991年《未成年人保护法》、1999年《预防未成年人犯罪法》、1991年《禁止使用童工规定》、1994年《劳动法》、1994年《未成年工特殊保护规定》、2003年《法律援助条例》等等。

　　由此可见，我国青少年保护的立法范围相当广泛，涉及关乎青少年生存、发展的各个方面。其中尤其值得一提的是两项专门立法——1991年《未成年人保护法》与1999年《预防未成年人犯罪法》的诞生，标志着我国青少年法律特别保护制度体系的初步形成，具有里程碑意义。

　　《未成年人保护法》与大部分未成年人保护地方性法规的基本结构相似，主体包括四部分：一是第一章总则，规定未成年人保护法的立法宗旨、未成年人保护的原则等;二是第二、三、四章分别规定家庭保护、学校保护、社会保护，并把未成年人正常生活、学习、成长的阶段与环境概括为三个方面，进而规定各方面的义务。这样从宏观上看对青少年的保护已较全面;三是第五章司法保护，就违法犯罪的未成年人或继承、离婚等民事案件中涉及的未成年人的特别保护，规定司法机关应承担的义务;四是第六章，法律责任。2006年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过了未成年人保护法，修订后的未成年人保护法自2007年6月1日起施行。该法的修订对于优化未成年人成长环境，维护未成年人合法权益，促进未成年人健康成长，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

　　《未成年人保护法》颁布后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等国家机关也做出了与之配套的司法解释或规定，调整和规范本系统相关工作，贯彻执行《未成年人保护法》。如1992年9月22日《关于认真开展未成年人检察工作的通知》、1995年5月2日《最高人民法院关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》、1995年10月23日《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》等等。同时，除了在《未成年人保护法》颁布前已制定类似地方性法规的省、自治区、直辖市外，其余各地也大都依《未成年人保护法》制定了各自的地方性条例或《未成年人保护法》的实施细则。从而初步形成了一个以《宪法》为依据，以《未成年人保护法》为核心，与其他民事、刑事、行政的法律、法规相联系，中央与地方相结合，各部门工作规定相协调，至少在体系上已经比较完善的未成年人保护法规范体系。

　　另一部专门的青少年法律是《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，该法共八章五十七条。第一章总则：立法目的以及预防未成年人犯罪的基本方略、政府职责等。第二章预防：预防未成年人犯罪的教育，即在法制教育、道德教育、职业教育、学校教育、法制宣传等方面应为预防未成年人犯罪的目的服务。第三章：对于未成年人不良行为的预防。第四章：未成年人严重不良行为的矫治。第五章：未成年人对犯罪的自我防范。第六章：对未成年人重新犯罪的预防。第七章：法律责任。第八章：附则。《预防未成年人犯罪法》的主体结构是对于不同层次的未成年人不良倾向或不良行为规定社会各方面的义务，以期达到预防、矫治的目的。

　　2、我国青少年司法特别保护的发展与特点

　　80年代之前，与青少年立法状况相似，青少年司法特别保护在我国并未形成独立的制度。改革开放以后，随着国家法制建设的发展和对于青少年问题的重视，与青少年立法的进程大体一致，青少年司法特别保护的实践逐步走向法制化。

　　(1)少年法庭及少年案件诉讼程序

　　相对于国外，我国少年法庭起步较晚。80年代以前，我国没有专门的少年案件审判机构，进入80年代以来经过自身实践摸索，同时借鉴国外经验，少年法庭作为少年司法保护制度的一项重要内容逐步丰富和完善起来。

　　1984年底，上海市长宁区人民法院率先试点建立“少年犯合议庭”，专门审理少年刑事案件。随后，天津、北京、江苏等地也相继建立了少年法庭。

　　我国目前的少年法庭的主要形式有三种：一是少年刑事案件合议庭。这是我国目前采用的主要形式，其特点是仍然是一个单纯的个案审判组织，不具有独立建制的地位，但在人员组成上比较固定。二是少年刑事案件审判庭。其特点是具有独立建制地位，属法院内部一级机构，与其他审判庭平行。三是少年案件审判庭，最早于1987年出现于江苏省常州市天宁区人民法院，故又称“天宁模式”，其特点在于管辖范围上的扩张：全面受理少年违法、犯罪、保护案件，具有综合性，而不仅限于少年刑事案件。

　　少年法庭的建立，只是实现了少年审判机构的独立，然而少年案件，尤其少年刑事案件，不仅仅涉及审判机关，同样也涉及公安、检察等其他机关，在这些机关中实现少年案件处理机构的专门化，同样也具有重要意义。我国《未成年人保护法》第40条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件应当照顾未成年人的身心特点，可以根据需要设定专门机构或指定专人办理”。《关于办理少年刑事案件建立相互配套工作体系的通知》的有关规定则做出了灵活的、过渡性的安排。第一条第二款：“对于少年人犯案件的侦查、预审工作，公安机关应确定专门办案人员或者侧重办理少年人犯刑事案件的人员”。第二条：“人民检察院应根据办理少年刑事案件的特点和需要，逐步建立专门机构。目前，设立专门机构条件不成熟的，应指定专人负责办理此类案件。”

　　我国少年案件审理的特殊规定见于以刑事诉讼法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法为主干的各种法律、法规、文件中，综合地形成了少年案件的程序规范体系。概括而言，我国少年案件的程序制度主要包括以下几个特殊方面：

　　①少年案件处理原则。即“教育、感化、挽救”原则。对于违法犯罪的未成年人，应当坚持教育为主、惩罚为辅，切忌一惩了之，有惩无教的做法。《未成年人保护法》第38条对此做出了明确规定。

　　②审前分押分管。《未成年人保护法》第4条：“公安机关、人民检察院、人民法院对审前羁押的未成年人，应当与羁押的成年人分别看管。”《预防未成年人犯罪法》、《看守所条例》也有相应规定。1991年《关于办理少年刑事案件建立相互配套工作体系的通知》对此也做出了强调。

　　③不公开审理。1979年《刑事诉讼法》(1996年修正)第125条第二款：十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件，一律不公开审理;十六岁以上不满十八岁未成年人犯罪的案件，一般也不公开审理，其他相关法律、法规、司法解释亦有规定。未成年人犯罪案件不公开审理，应当理解为不仅庭审不公开，同时也指对于未成年人犯罪的案情、该未成年人的身份及其他可能据以推知该未成年人身份的资料，不得向公众及媒体公布。

　　④指定辩护。《刑事诉讼法》第34条第二款规定：被告人为未成年人而没有指定辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。

　　⑤法定代理人在场。《刑事诉讼法》第14条第二款规定：对于不满十八岁的未成年人犯罪案件，在讯问和审判时，“可以”通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。最高人民法院《关于办理少年刑事案件的若干规定(试行)》第26条则直接规定审判中“应当”通知其法定代理人到场，限制了法官的自由裁量余地。

　　(2)违法犯罪青少年处遇

　　“文化大革命”前，我国违法犯罪青少年教育改造的工作已取得一定成就，积累了相当丰富的经验。五六十年代已建立少管所、工读学校、劳动教养等制度，并总结出青少年犯处遇的“教育、感化、挽救”原则。“文化大革命”后在此基础上不断发展和完善，形成了具有中国特色的较为完整的青少年矫治制度体系。目前我国青少年矫治措施包括刑事、行政，甚至不具有法律意义的社会帮教等内容，具有明显的综合治理特征。

　　①治安处罚。1986年全国人大通过《治安管理处罚条例》(1995年5月12日修正)。关于未成年人的处罚原则，《条例》规定“已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理规定的，从轻处罚;不满十四岁的人违反治安管理规定的，免于处罚，但是可以予以训诫，并责令监护人严加管教。”《预防未成年人犯罪法》第三十七条亦有相应规定。

　　②强制戒毒。1990年全国人大常委会通过《关于禁毒的决定》，1995年国务院制定《强制戒毒办法》，规定对于吸食、注射毒品成瘾的人员(戒毒人员)，由公安机关决定，安置于强制戒毒所执行强制戒毒。强制戒毒在适用对象上五年龄限制，包括青少年在内。由于青少年吸毒日益严重，成为吸毒大军的主体，并且吸毒与青少年犯罪等社会问题有着密切的联系。加强和改善强制戒毒制度，推进其法制化和规范化，无疑是青少年矫治和保护的一个十分重要的方面。

　　③工读教育。我国的正读教育始创于上世纪五十年代中期，“文化大革命”后作为一项预防、教育、改造青少年违法者的重要措施得到恢复和完善。1987年，国务院转发了国家教委、公安部、共青团中央等单位《关于办好工读教育的几点意见》，对工读教育的一系列相关重要问题做出了明确指示。1991年《未成年人保护法》以及1999年《预防未成年人犯罪法》也都确认了工读教育的法律地位。

　　工读教育的实施场所是工读学校，其性质实际上为教育机构。工读教育招收的对象是12至17周岁有违法、轻微犯罪行为的未成年学生以及被学校开除或退学流浪的青少年。工读教育与普通教育差别在于具有一定强制性和半工半读性。其优点在于保证矫正不误学习，二者相互促进。目前，工读教育已成为我国九年义务教育必不可少的一个补充部分。

　　④收容教育。针对改革开放以来卖淫嫖娼等丑恶现象死灰复燃并愈演愈烈的现象，1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，规定对卖淫嫖娼人员，除依据《治安管理处罚条例》相关规定给予处罚外，公安机关可以会同有关部门对其进行集中强制教育。根据这一决定，1993年9月4日国务院发布并自即日起实施的《卖淫嫖娼人员收容办法(试行)》(以下简称《办法》)，对收容教育的对象、期限、场所、经费来源等问题做了详细规定。

　　根据《办法》第七条第一款规定，收容对象是尚不够劳动教养的卖淫、嫖娼人员。对于未成年卖淫、嫖娼者，同条第二款规定不满十四周岁者不收容。收容教育的期限为6个月至2年。收容教育的内容是对卖淫、嫖娼人员进行集中和强制的法律、道德教育，组织参加劳动，进行性病检查等，促使被收容教育人员洗心革面、改掉恶习。

　　⑤收容教养。我国收容教养制度创建于六十年代，是专为教育、改造14至16周岁触犯刑法而不予处罚的少年设置的矫治措施。现行刑法第十七条规定“因不满十六周岁不处罚的，责令他的家长或其他监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。”收容教养十四周岁以上的未成年人，只需经省、自治区、直辖市的地市一级公安部门批准。十四周岁以下的，一般不予收容教养，如确有严重危害社会行为，需要收容教养的，则需经省、自治区、直辖市以及公安机关批准。收容教养的期限为1—3年，在未成年犯管教所执行，但应与未成年犯分开管理。

　　⑥刑罚。我国刑法除规定未成年人刑事责任年龄外还规定了未成年人量刑原则：量刑上应当从宽;对未成年人不适用死刑;罪行轻微的可不处刑罚，而视情况代之以予以训诫、责令具结悔过、责令赔礼道歉、责令赔偿损失、由主管部门给予行政处分、行政处罚。分押分管：对于判处无期徒刑、有期徒刑的未成年人，一般应于未成年犯管教所执行。对于判处拘役的未成年人可于拘役所、看守所执行，但应与成年犯分押分管或建立专门的未成年人看守所。缓刑、假释等制度对于少年犯放宽适用条件。

　　⑦劳动教养。我国的劳动教养制度产生于20世纪50年代中期。“文化大革命”以后，1979年12月全国人大常委会批准公布了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1982年1月国务院转发了《劳动教养试行办法》，此外，全国人大常委会、国务院、公安部等国家机关又制定和发布了一些有关劳教工作的决定、指示、办法，促进了劳教制度的恢复和发展。劳动教养的对象是已满十六周岁有严重违法行为又不够刑事处罚的人。期限为一至三年，必要时可延长一年。依据《未成年人保护法》，未成年人劳动教养必须于少年劳教所执行，但许多地方并没有建立少年劳教所，而将少年劳教人员与成年者混合进行劳教。另外由于劳动教养的性质不明确以及不当限制人身自由等等问题，对于其存废尚存争议。

　　⑧社会帮教。社会帮教不具有行政或刑事处罚的意义，而是对违法青少年采取综合治理，进行社会化教育的一种措施。其优点在于减轻了正式处分措施所带来的对抗，情绪与标签效应等弊端。我国的社会帮教措施产生于70年代末，1979年党中央在提请全党重视解决青少年犯罪问题的文件中就提出了社会帮教的工作思路。此后1983年4月公安部等七个单位联合发布了《关于做好有违法或轻微犯罪行为青少年帮助教育工作的几点意见》，社会帮教工作有了统一的规范指导。

　　社会帮教的对象是经确认有一般违法行为或轻微犯罪行为，不够刑事处罚，也不够劳动教养的13～18岁未成年人以及判处非监禁刑、适用缓刑、假释的未成年犯。社会帮教的内容和方式主要是由家庭、学校、社区基层组织、单位等对未成年人进行法律、道德方面的帮助、教育、指导。